审图应不应该被取消？

近期，山西省、青岛市（西海岸新区）、南京市、深圳市陆续传出取消施工图审查，还有广州市、浙江省部分市传闻也要取消或部分取消施工图审查。经与众多设计院从业人员交流，普遍对取消审图机构抱悲观态度。本文就审图的起源，取消审图后可能导致的问题及对策进行探讨。

审图作为工程设计质量控制的必要环节施行了快二十年，如今面临要被取消的境地。这或许是多方（包括地方政府部门、建设单位、设计单位、施工单位）博弈的结果。那么，作者尝试着梳理一下审图机构到底应不应该被立即、全范围取消。

一、设计质量回归设计院

有人说，审图机构可以取消。这种观点认为，设计质量应由设计方进行控制，加强对设计方的监管可以避免设计质量问题。设计方是整个项目周期中较重要的环节之一，设计的质量直接关乎项目成败。如果设计院质量控制环节出现问题，工程项目就可能“带病”出生，项目就有可能出现严重的质量问题甚至酿成事故。比如1999年重庆市綦江县彩虹桥发生整体垮塌，造成40人死亡（其中包括18名武警战士），轻重伤14人的恶性事件，事故主要原因之一是设计问题。当年设立第三方审图，就是因为设计院自身的内控机制出了问题。审图制度实行了近二十年，让设计院抛开审图机构（行业笑称“设计院总工室”）已属不易，要求所有设计院一夜之间重新建立起校审制度，恢复到“二审三校”（即设计人自校、自审，校对人校对，审核人审核），代替审图机构功能，更是难上加难。因为设计院拥有的“二审三校”的机制，现在几乎“荒废”。20年前设计市场竞争远远没有像现在这样激烈，当时设计院基本不愁业务来源。现在的设计院为了争取业务，设计师几乎毫无地位与尊严可言，这是市场决定的，通过建筑师负责制或谁签字谁负责等一纸规定短期内恐很难改变。况且在没有审图机构前，设计一直都是谁签字谁负责的，以前没有执行好，现在把审图机构取消了就可以执行得好？值得深思。尤其在如今容积率越来越高，高层、超高超限建筑物越来越密集，单体建筑居住的人口越来越密集的情况下，其较重要的设计质量控制环节——审图机构如果被抛弃，影响的不仅仅是建筑物本身，更影响着千万百姓的生命财产安全。取消审图，会出现设计质量监管的真空地带，或损害地方经济的持续健康发展。

还有观点认为，设计院可以通过购买保险规避设计风险。据了解，采用设计保险的做法在香港地区已经施行多年，香港实行建筑师负责制，建筑师拥有至高无上的权利对项目进行全盘控制。由建筑师组成的事务所依据近几年业务量向保险公司购买年度保险。其保险合同是对该事务所设计的项目提供法律纠纷或诉讼方面担保，一旦事务所惹上工程设计质量纠纷，保险公司会率先提供相应的律师及经费帮设计师打官司，并不完全替设计师承担因设计过错导致的项目损失。如果法院最后判定项目属于设计师责任，那么设计师依然要承担设计过错之责任，而且设计保险一般也只保项目验收后的10-15年，剩余由建筑师终身负责。国内设计院跟香港建筑师事务所的运行机制差异甚大，简单照搬可能导致政策执行时“水土不服”。

二、审图机构并非经济发展的障碍

审图机构的定位来自于134号部令、13号部令和《建设工程质量管理条例》，它明确了审图机构执行的是政府赋予的监管职能，图纸未经施工图审查不得擅自开工，意味着审图不合格不能取得施工许可证。出于维护社会公众利益的需要，设立审图制度不是我国独有，更不只是我国，其在美国、加拿大、新加坡、日本、英国等发达国家，和我国香港地区都有存在。只是对施工图的审查形式不一，有政府负责审查的、有委托第三方的。我国将政府没有技术力量管理的审图行业交给第三方，是经济社会发展到一定阶段决定的，既要完成快速投资建设又要保证质量安全的做法。这种制度设计符合国际惯例，也完全符合我国的基本国情，具有鲜明的中国特色。过去近20年，我国海量的建设工程项目拔地而起，全国基本杜绝了设计质量事故，经审查合格的施工图，没有出现大范围违反强条的情况，没有出现因勘察设计质量而导致的重大工程事故，可以说审图功不可没！在政府实施“放管服”大背景下，各级地方政府为了早日取得改革政绩的心情可以理解。但是动辄按天甚至按周进行提速，甚至不惜取消必要的建设环节，极限压缩合理的投资建设周期的做法，是否妥当还需时间检验。作者并不反对政府解决工程项目投资进度拖沓的问题，但是一些必要的、合理的建设时间是需要保证的。这不光是一个负责任、有担当的地方政府可持续发展经济的需要，更是对公众利益、公共安全的关切和维护的需要。

审图机构是如何成为众矢之的？审图机构除了对建设单位（或是设计院）送审的设计图纸进行技术审查外，还要对项目程序性文件进行审查，内容包括但不限于：项目立项批文、规划要点及总图、规划许可证、初步设计批复、节能计算书、结构计算书、消防审核意见书、勘察报告、勘察设计合同及其单位资质证书等。经程序性审查和技术性审查都合格的项目，审图机构才颁发审查合格书。建设单位当然希望项目越早开工越好，往往只有设计图纸甚至各专业设计图纸不齐全的情况下，就要求设计院将图纸送审。图纸送审后往往很少一次性通过审查（据了解，全国施工图审查平均一次通过率约25%），设计图纸经过反复修改通过审查后，时间已经远远超了住建部规定的审查时限。这个超出规定的审查时间虽然按13号部令规定不计入施工图审查时限，但客观上已经造成了项目被“拖住”的事实。更有甚者，建设单位报送的资料中缺少程序性文件，如没有规划许可证、初步设计批复、节能计算书等上文提及的任何一项，都不会被通过从而拿到审查合格书。类似建设单位因程序性审查不通过而被“卡脖子”的情况，在审图行业是司空见惯的事。因此，部分建设单位或地方政府将矛头指向审图机构就不难理解了。当建设单位成为拉动地方经济建设的重要力量，恰逢“放、管、服”改革的不断深入，审图机构这种“卡投资人脖子”的事是不被允许的，因此审图机构被取消的命运就日渐成为现实。然而冷静地思考一番，拖地方经济投资速度的，真是审图机构吗？假设所有程序性审查都取消，审图机构只审查施工图设计文件，只对技术审查负责，譬如部分地区试点的承诺制审查，审查单位不做程序性复核，那么审查机构的效率将会大幅提升。

三、审图环节增加投资负担或是借口

部分观点认为，审图机构的存在加大了企业投资的负担。按照目前普遍的收费标准，以广东地区为例，审图机构按照平均约2元每平方米收取审图费用，个别偏远山区稍高，珠三角地区低于2元。按比例收费模式下，通常按照工程设计费的6.5%再下浮20%收取审图费用。相较于动辄几万每平米的房价，审图费简直是可以忽略不计。事实上，对于建设单位（开发商）而言，他们更关注的是时间成本，因为大多数建设单位的资金来自银行或拆借资金，其资金成本较高。对于建设单位而言，恨不得一天内取得政府监管要求的所有证件，甚至如果政府允许其无证开工建设那就是理想的了。因为，这样就意味着其可以省下不菲的资金成本，而产生巨大的经济利益。然而，审图机构天然站在政府维护公众利益的角度，引导建设单位遵循法律法规、遵循规范，尽量减少设计基因缺陷，现在竟然成了各级政府取消而后快之对象，于众多审图机构及其从业者而言，干了好事却被埋怨，比打断牙往肚里咽还要委屈。资本天生是贪婪的，不经监管的资本有可能会吞噬人民的生命财产安全。政府及其代理机构之职能，不正是应该限制资本贪婪，维护公共利益吗？如果这也是一种错误的话，规划审批、质量安全监管、工程监理、检测机构是否也可一并取消了之？以加大企业负担，影响投资速度等各种名目，将审图机构推向政府改革的对立面，将平日对审图机构履行政府职能带来的种种不满，抓住政府深化改革的“大刀”砍向审图机构，砍向维护公众利益的防火墙，不知未来因为设计质量而倒塌的房屋、桥梁，该问谁之责？如果一定要取消施工图审图机构，也应采取循序渐进之方式，贸然激进的改革举措，于我国建设行业的基本国情不符。在未试点成功的情况下，大范围取消审图，朝令夕改，于建设单位、设计单位、审图机构、施工单位都是利空，企业无所适从带来的社会运行成本将大大提升，如此与中央深化改革的初衷岂不背道而驰？

诚然，由于各省经济发展差异，审图机构存在着一些属性弊病。有些省份审图机构属于事业单位性质，实行的财政收支两条线管理。有些省份审图机构属民营企业，机构设立较多，市场竞争激烈，审图机构沦为一些机构盈利的工具。凡此种种，构成了全国施工图审查行业的多样性与复杂性。作者认为，过多的机构属性和成分，不利于贯彻落实13号部令“不以盈利为目的独立法人机构”的要求。建议对施工图审图机构进行重新调整，可以要求审图机构统一转型为“民办非企业”类型，这类型企业属性为非盈利机构，在属性上与审图机构设立初衷相近，从而解决全国审图机构属性乱象，有利于更好地落实政府赋予的职能。

总之，实施了近二十年的施工图审查制度，对我国勘察设计质量的保障功不可没。我相信，随着改革的不断深入，继续加强对审图行业的管理，清除“害群之马”，让审图机构成为继续服务地方经济发展的“稳定器”、“压舱石”，一定是部分英明政府部门的可选项，而不是一味跟风，将审图取消了事。另外，具有15年设计经历的注册师们，虽然部分年岁已高，但他们绝大多数不是唯利是图之徒，对多数在审图战线工作的审查人员而言，一定会做到“不忘初心，牢记使命”，认真履职，从勘察设计的技术源头，保证工程的“基因”不变异，从而守护人民群众的生命财产安全。因此，个人建议对审图行业进行适度改革，而非取消了之。改革的方向和重点有以下几点：

一、将审图机构统一转型为“民办非企业”，对审图机构盈利行为进行控制。

二、抓紧实施多审合一综合改革，提升建设效率。

三、抓紧实施电子化审图，至少实现全省一张网，所有建设工程项目在系统上实现施工图、人防、消防、绿建等报建审核审批。

四、取消审图机构程序性审查内容，对程序性审查要求建设单位提供的资料实施告知备案或承诺制。审图机构只负责对施工图设计图纸进行技术审查。

五、缩小需审图的范围，对于小型项目、改造类项目、风险系数低的项目，实行承诺制或备案制。

六、对审图市场引入适度竞争，同时防止过度竞争。

七、建立行业信用体系，对审查质量较差的单位及审查人员进行排名，优胜劣汰。